Colaboración de: Mauro Accurso
A 5 años del Acuerdo De París, su fracaso parece un tema tabú para el establishment climático internacional, que sigue tratando de mostrarlo como un éxito. Pero la realidad marca no sólo que EEUU se salió del acuerdo sino que “si solo confiamos en los compromisos climáticos actuales del Acuerdo de París, es posible que las temperaturas aumenten 3,2 °C este siglo”. En la práctica, acabamos de perder una década clave para cerrar la abismal brecha de emisiones y el desgaste de las negociaciones climáticas globales fue una parte importante.
Esta decepción para el movimiento de la justicia climática se extiende también en general a la Conferencia de las Partes (comúnmente abreviada como COP), el órgano de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC o UNFCCC en inglés) que lidera estas negociaciones multilaterales generadoras de los fallidos Protocolo de Kyoto y Acuerdo de París.
Después del fiasco de la COP25, y la reciente suspención de la COP26 debido al coronavirus, lamentablemente no podemos seguir confiando en que esta larga serie de eventos anuales (desde la COP1 en 1995) nos estén sirviendo para resolver la crisis climática.
Para romper con esta visión complaciente con respecto al Acuerdo de París y las COP, el reciente ganador del Premio Nobel de Economía, William D. Nordhaus acaba de publicar un artículo en Foreign Affairs que explica por qué fallan los acuerdos internacionales desde su diseño y propone otro modelo para la acción climática global.
Para empezar, hay que comprender que tanto el Protocolo de Kyoto como el Acuerdo de París han confiado en contribuciones voluntarias de los países. Esto lleva a que muchos actores se aprovechen (el concepto de free-riding, cuando alguien recibe los beneficios de un bien público sin contribuir a sus costos) y nos lleve a una clásica tragedia de los bienes comunes. Como la atmósfera es de todos (y de nadie en especial), no tengo incentivos como país para dejar de emitir CO2 si no puedo confiar en que los otros países lo hagan también.
“Los acuerdos sobre bienes públicos globales son difíciles porque los países individuales tienen un incentivo para desertar, produciendo resultados no cooperativos. Los países, de esa forma, persiguen sus intereses nacionales en lugar de cooperar en planes que son globalmente beneficiosos y beneficiosos para los países individuales que participan. Además de enfrentar la dificultad intrínseca de resolver el problema del cambio climático, los acuerdos climáticos internacionales se han basado en un modelo defectuoso en cuanto a cómo deberían estructurarse. La falla central ha sido no dar importancia a la estructura de incentivos. Los países no aprecian de forma realista que el desafío del calentamiento global presenta un dilema del prisionero. Por eso, negociaron acuerdos que son voluntarios y promueven el free-riding; por lo tanto son un fracaso seguro”, explica el autor de Climate Casino.
Entonces, el profesor de Economía y estudios ambientales de Yale propone reconceptualizar los acuerdos climáticos y reemplazar el modelo fallido actual por una alternativa que incluya una estructura de incentivos diferente, lo que denomina «Club del Clima».
“Los acuerdos internacionales exitosos funcionan como un club de naciones. Los beneficios de un club exitoso son lo suficientemente amplios para que los miembros paguen sus cuotas y se adhieran a las reglas del club para obtener los beneficios de la membresía. Las condiciones principales para un club exitoso incluyen: que haya un recurso como un bien público que se pueda compartir; que el acuerdo de cooperación, incluidos los costos o las cuotas, sea beneficioso para cada uno de los miembros; que los no miembros puedan ser excluidos o penalizados a un costo relativamente bajo para los miembros; y que la membresía sea estable en el sentido de que nadie quiera irse. Las naciones pueden superar el síndrome del free-riding en los acuerdos climáticos internacionales si adoptan el modelo de club en lugar del modelo de Kyoto-París”, detalla Nordhaus.
¿Cómo podría funcionar el Club del Clima? Según el académico hay 2 características que lo distinguiría de esfuerzos pasados para enfrentar el cambio climático:
Los países que participen deben acordar una reducción armonizada de emisiones diseñada para cumplir un objetivo climático (los 2C por ejemplo)
Los países que no participen o que no cumplan sus obligaciones sufrirán penalidadesEn cuanto al primer punto, este modelo propone una diferencia clave con respecto a los tratados climáticos existentes. En vez de requerir a los países que impongan límites de emisiones cuantitativas, el académico explica que sería más fructífero enfocarse en imponer un precio al carbono que se adjunte a las emisiones. “Los países acordarían un precio internacional del carbono objetivo, que sería la disposición central del acuerdo. Por ejemplo, se podría acordar que cada país implementará políticas que produzcan un precio mínimo de carbono interno de USD50 por tonelada métrica de dióxido de carbono. Ese precio objetivo podría aplicarse a 2020 y aumentar con el tiempo; por ejemplo, 3% por año en términos reales”, detalla.
Un precio al carbono puede ser mejor para coordinar un tratado internacional que imponer restricciones a las emisiones totales por país ya que iguala para todos los países y sectores de la economía los costos incrementales (marginales) de las reducciones de emisiones. En las negociaciones internacionales también puede ser una ventaja, ya que es más fácil sentarse a negociar un número específico de precio al carbono que discutir límites de emisiones por cada país. Otro beneficio interesante de este enfoque es que un objetivo de precio al carbono internacional no obligará ninguna política nacional específica sino que cada país podrá elegir sus instrumentos regulatorios, incluyendo un impuesto al carbono o un mecanismo de comercio de derechos de emisiones (estilo cap-and-trade como el de la UE, por ejemplo).
Ahora vayamos al segundo punto, las penalidades o sanciones para los países que no participen en este club climático. Esta cuestión es el centro de la estructura de incentivos y la gran diferencia frente a otros modelos de acuerdos fallidos, como Kioto y París. Nordhaus afirma que, si bien se pueden considerar muchos tipos de penalidades, la más efectiva y simple es la de imponer tarifas a las importaciones de los países que no participen por parte de los miembros del club. “Con tarifas de penalización para los no participantes, el Club del Clima crearía una situación en la que los países, actuando en su propio interés, elegirían ingresar al club y llevar a cabo reducciones de emisiones ambiciosas debido a la estructura de los pagos”, aclaró.
En ese sentido, una forma de implementar esa sanción en las importaciones de los que no participen del club, podría ser imponer derechos compensatorios basados en la cantidad de carbono que tengan las importaciones. Pero eso sería demasiado complicado de calcular y poco efectivo como incentivo, ya que la mayor parte del carbono se emite en la producción de los bienes (por ejemplo, la electricidad que se utiliza para fabricarlos). Por eso, Nordhaus propone el enfoque más simple: una tarifa uniforme a todas las importaciones de los países que no participen del Club del Clima hacia los miembros del club. Bajo este marco, si un país que no participe del club quiere exportar 100 millones en bienes a los países miembro, será penalizado con 5 millones. El objetivo no es una penalidad bien ajustada y específica a la estructura de producción de un país no miembro, sino que sirva como un incentivo poderoso para que se unan al club.
Debido a la complejidad que representa el cambio climático, los costos que significan invertir en la transición necesaria suelen ser locales o nacionales mientras que los beneficios de las reducciones de emisiones son globales. Por eso, el problema de incentivos para los países y por eso el fracaso de los acuerdos climáticos voluntarios sin sanciones. “Un Club del Clima bien diseñado que requiera reducciones de emisiones fuertes e imponga sanciones comerciales a los no participantes brindará incentivos bien aliñados para que los países se unan”, asegura el Nobel de Economía de 2018. Esta coalición de naciones puede ser estable ya que las pérdidas debido a las tarifas para los no-miembros serían mayores que los costos de reducción de emisiones para los países que se unan.
Me pareció interesante que este modelo coincide en algunos aspectos con los estudios que revelaron cómo se pueden gobernar los bienes comunes. Elinor Ostrom ganó también el Nobel de Economía con un estudio sobre grupos que comparten recursos de uso común. Su mensaje fue que podemos evitar la tragedia de los comunes sin necesidad de recurrir a la regulación jerárquica, si se cumplen ocho principios básicos 1) Definición clara de las limitaciones; 2) Establecimiento de equivalencias proporcionales entre beneficios y costes; 3) Acuerdos consensuados colectivamente; 4) Monitorización; 5) Sistema graduado de sanciones; 6) Resolución rápida e imparcial de conflictos; 7) Autonomía local; 8) Relaciones adecuadas entre los diferentes niveles de autoridad normativa (gobierno policéntrico).
La historia de Kyoto y París nos demostró que los acuerdos voluntarios internacionales no están logrando las reducciones de emisiones que necesitamos (ni con la urgencia necesaria) ni están incentivando la participación de algunos países bastante relevantes. Están basados en una concepción falsa de cómo se pueden gestionar y gobernar los bienes comunes globales. Más allá de este nuevo modelo que propone Nordhaus, no podemos seguir ignorando que estamos empantanados en una estrategia que está fracasando y esperar que milagrosamente funcione: ya pasaron 25 COPs y la comunidad internacional está lejos de solucionar la crisis climática.
“Hay muchos pasos necesarios para frenar el calentamiento global efectivamente. Una parte central de una estrategia productiva es garantizar que las acciones sean globales y no solo nacionales o locales. La mejor esperanza para una coordinación efectiva es un Club del Clima: una coalición de naciones que se comprometan con medidas firmes para reducir las emisiones y mecanismos para penalizar a los países que no participan. Aunque esta es una propuesta radical que rompe con el enfoque de las negociaciones climáticas pasadas, ningún otro plan en la agenda pública promete una acción internacional fuerte y coordinada”, concluye el Nobel de Economía y veremos si alguien toma su propuesta en serio.
